另一方面，征地制度改革、集体建设用地流转等，单靠地方政府推动是不能完成的，需要中央进行顶层的系统设计。缩小征地范围、允许集体建设用地直接入市，让农民获得更多的财产性收入，建立城乡统一的建设用地市场等，涉及土地收益分配格局的调整。只是单纯地推进单项制度改革，如征地制度改革，难以落实，阻力很大。需要协调推进土地管理制度改革，优化现行土地管理制度政策体系。因此，未来的土地政策应加强改革的顶层设计，同时，应将从基层吸取好的成功做法上升为政策法律。

　　“改革既要做好顶层设计，又要允许摸着石头过河。顶层设计包括土地管理法怎么修改，农村集体建设用地条例怎么制定，但是考虑地方差异性，不可能那么具体，所以允许地方探索经验，等成熟后再制定为法。”朱中一建议，征地制度改革要从立法层面解决，先修改法并制定有关条例;宅基地的流转、城乡建设用地增减挂钩可以探索试点，地方有一批试点城市;城市存量土地盘活各地已在探索。不过他认为，法的修改有相当难度。

　　中国人民大学土地政策与制度研究中心主任叶剑平也认为，应该先试点，再定制度，改革能否实现，要从法律上做出调整。农村集体建设土地如果全面市场化要先修改宪法，还要修改土地管理法，明确征收权利的界定、使用权等。“目前整体制度框架不具备，今年全面推开不现实。”他说。

　　记者注意到，近年来国土部部署了一批土地改革试点，进行土地管理制度探索和改革，一些地方取得了较好的成效，在全国产生了较大的影响。成都的农村集体土地还权赋能，经营性集体建设用地进入市场，耕地保护补偿机制;广东“三旧改造”等低效用地“二次”开发及节约集约用地试点。这些试点成效显著，根本经验是承认农民的土地财产。

　　“下一步改革需要重点突破的，是允许农村集体建设用地进入市场。”黄小虎说，农村集体建设用地进入市场是征地制度改革题中应有之义，允许农村集体建设用地进入市场，农民就可以凭借土地财产自主参与工业化、城市化进程，增加财产性收入。而且只要符合规划，允许集体建设用地开发商品房，可以增加土地供应，可以打破开发商的自然垄断，对解决城市老百姓住房问题，也有好处。

　　“给予农村集体建设用地与城市建设用地平等地位，推动农地‘入市’是改革关键。”农村问题专家、中国社科院农村发展研究所研究员王小映说，提高集体土地征地补偿标准是大势所趋，但也要根据不同地方不同情况区别对待。

　　“如果一下子‘一刀切’地将补偿标准都提高，征地成本不合理地大幅度上涨，也不利于城镇化推进。”王小映说。

　　“宅基地在大中城市结合部已经进入市场，北京近千万外来务工人员的居住问题，主要靠农民出租房解决。”黄小虎说。对于宅基地制度改革，他建议，宅基地买卖不要限制买卖者的身份，合法宅基地应先办理登记，发生交易要办变更登记，同时对购买人开征财产税。农民自用部分可以免征，超出规定面积的则不能免除。合规登记和纳税的，受法律保护，将来即使拆迁也可以得到补偿。“这样对存量土地征税，不仅对宅基地，包括经营性用地也要交财产税，可在一定程度上解决钱从哪里来的问题。”黄小虎说。

　　黄小虎同时指出，集体建设用地进入市场，对政府经营土地制度构成冲击，依靠增量土地的土地财政和土地金融没有了，城市建设怎么发展?建设资金怎么解决?这些问题接踵而至。其实，一些地方的改革探索已经回答了这个问题。广东的“三旧”改造，事实上允许农村集体建设用地进入市场，调动了农民和其他投资主体的积极性，人和地的问题解决了，钱的问题也解决了。政府职能也根本转变，主要是规划、协调、监管、服务。他还指出，集体建设用地入市以后，在土地增值收益的诱惑下，一部分农民会有冲动把农地变为非农地，给耕地保护带来新情况。