在湖北十堰、陕西延安“削山造城”引发社会公众的广泛关注后，低调潜行已久的“低丘缓坡改造利用”试点的规范工作，已经纳入国土资源部2013年的工作计划。作为全国土地工作的主管部门，国土资源部正抓紧研究“低丘缓坡改造利用试点”的配套政策。

　　目前，国土资源部正在研究对“低丘缓坡改造利用”土地实施用地计划指标单列、先征后转、降低土地出让价格、减免相关土地税费等政策，以稳步推进试点工作。在18亿亩耕地红线之下，低丘缓坡改造利用试点已经成为下一轮经济增长中重要的新增建设用地来源之一。

　　经国土资源部批准，浙江、江苏等地均已开始进行“低丘缓坡改造利用试点”。由于每个批准试点省份只有1~2个试点城市，未被纳入试点范围的省份、城市要求扩大“低丘缓坡改造利用试点”的呼声甚高。在政府完成换届之后，经济发展产生的土地需求十分巨大。

　　推进“试点”

　　“说削山造城不太准确，经过我们批准的地方政府进行的这项工作，应该叫做低丘缓坡改造利用试点。”4月24日，一位不愿具名的国土资源部官员向《中国经营报(博客,微博)》记者解释。至于之前曾引起广泛争议的湖北十堰、陕西延安的削山造城，他不愿做出评价。

　　所谓低丘缓坡利用试点，是指结合产业布局和区域统筹，通过创新土地管理制度，调整城乡用地布局，通过引导工业和城镇建设尽可能低丘缓坡等劣质农用地和未利用地进行平整、改造和利用，提高土地资源对经济社会发展的保障能力。

　　按照目前试点规定的工作流程，低丘缓坡土地开发一般先要整体平整土地和布设基础设施，并留下2～3年时间进行自然沉降，而后再进行开发利用。

　　对于“低丘缓坡利用改造试点”的工作，国土资源部已经做出部署。多位地方国土系统的负责人向本报记者证实，“稳妥推进低丘缓坡利用改造试点”已经列入国土资源部2013年的重点工作之一。按照这一部署，国土资源部已经开始着手批准有关试点工作。

　　截至本报记者发稿时，国土资源部已经陆续批复了浙江、湖北、云南、江西、贵州等省份开展“低丘缓坡利用改造”的试点工作。按照目前批复的试点方案，在上述试点省份中，每省选择2~3个城市、每个城市中选择2~3个项目区进行该项试点工作。试点范围受到较为严格的限制和控制。

　　“由于试点中，对于现有土地管理制度和法律体系有一定的突破，所以试点的范围不可能太大。”浙江大学公共管理学院副教授杨遴杰告诉本报记者，他多次参与了国土资源部组织的有关领域工作的调研。

　　记者了解到，由于目前试点范围规模偏小，而地方政府完成换届后经济发展的诉求较为强烈，多省市地方政府已经要求继续扩大“低丘缓坡利用改造试点”的范围。“我个人认为，在现行土地管理制度和法律框架的调整、修订没有完成前，国土资源部很难大规模批复这项试点工作。”杨遴杰表示。

　　缺口倒逼

　　之所以被外界冠以“削山造城”的“低丘缓坡改造利用试点”引起多省份地方政府的广泛关注，其绝大部分原因是由于在18亿亩耕地红线压力下严控新增建设用地和地方经济发展土地需求的矛盾。

　　记者了解到，最早对丘陵进行改造的浙江省丽水市，就面临巨大的建设用地缺口。在与国土资源部门的沟通过程中，丽水市政府主要负责人表示，2009-2011年，浙江省下达丽水市的新增建设用地指标分别为1847亩、4182亩、4693亩，而当年的用地需求就在6万亩以上。

　　因此，2006年，丽水南城规划范围被列为浙江省首个低丘缓坡综合开发试点。2012年，国土资源部正式批复将丽水列入全国首批低丘缓坡土地开发试点市。目前，规模为3707公顷的首期试点区块《实施方案》已通过审核。

　　在这一模式下，通过优化城市布局，试点项目区减少占用耕地15500亩，开辟了保护耕地的新途径。由于当前中国内地土地管理制度以占补平衡为基本原则对新增建设用地进行指标管控，因此，减少占用耕地即为增加建设用地提供了空间。

　　首次开展试点的浙江丽水市用地缺口的情况并不孤立，据浙江省国土资源厅分析，全省“十二五”期间建设用地需求约为260万亩，而国家下达的新增建设用地计划指标预计在140万亩左右，缺口比例达46.2%。

　　据国土资源部资料，近年来全国每年实际新增用地都超过1000万亩，超出当年计划指标300～400万亩，供需缺口在1/3以上。

　　记者了解到，在被批复进行低丘缓坡利用试点后，浙江丽水试点项目区区块土地报批全面启动，涉及林地征占用报批全部完成;东扩一期5.11平方公里用地已完成开发并交付使用，引进工业企业120家，其中45家已开工建设，在一定程度上解决了用地缺口的问题。

　　配套规范

　　在陆续批复地方省份开展“低丘缓坡利用开发试点”的同时，国土资源部已经开始研究对一系列现有土地管理、审批政策进行调整和改革的可能，以达到稳步推进和规范此项试点工作的目的。

　　记者了解到，在已批复进行试点的省份中，采用了适当增加用地规模、专项安排计划指标、实行土地先征后转、允许地方调整土地相关费用等一系列对现有土地管理制度和审批手段的调整。前述国土资源部官员表示，这些政策调整得到了试点地方政府的认可。

　　不过，有试点地方政府官员反映，试点工作仍受到建设用地管控、土地审批制度、土地分类标准和土地税费制度方面的制约。例如，低丘缓坡土地开发一般先要整体平整土地和布设基础设施，并留下2～3年时间进行自然沉降，而现行制度规定，土地平整前必须完成土地征转审批手续，一次性安排用地计划指标、缴纳土地有偿使用费，这对很多地方来说存在较大困难。

　　此外，低丘缓坡土地开发，在土地平整、水土保持、地灾防治等方面一般要增加额外投入，但现行的基准地价评定、土地有偿使用费收取等并未考虑这些因素，不利于引导建设项目向山地转移。

　　记者了解到，为了解决这一问题，国土资源部内部已经开始研究进一步的配套措施。这些尚属研究阶段的配套措施包括，改革土地规划计划管理制度、规划计划指标适度向低丘缓坡开发试点地区倾斜、改革现行土地审批方式。根据低丘缓坡土地开发的特殊性，将土地征收和农用地转用审批分开进行，即在平整前先根据建设时序统一办理土地征收审批手续，之后进行场地平整，平整完成后，再根据项目建设实际和土地调控要求，适时办理农用地转用审批手续。

　　此外，国土资源部还正在研究适当降低工业项目利用低丘缓坡土地最低出让价标准，土地出让金最低标准可按《全国工业用地出让最低价标准》的10%～50%执行;利用低丘缓坡土地配套建设交通、电力、供水、环卫等基础设施，免缴新增费。