《中国经济周刊》评论员

国务院办公厅日前发布《国务院关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，以此为起点，我国将从今年起逐步探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度，2020年之前基本实现对农村适龄居民的全覆盖。

新农保制度的建立是继全面取消农业税、实行农业直补、免除农村义务教育学杂费、建立新型农村合作医疗制度之后，中央政府付诸实施的又一项重大惠农举措，其利在长远的战略意义至少将在以下几方面不断凸显：

其一，历经数十年快速扩张，中国经济长期依赖的投资、出口双轮驱动的增长模式很难继续支撑未来发展，作为出路，中国必须转而注重采取各种手段，切实有效地提高居民消费对于经济增长的贡献水平，首当其冲应该采取的手段就是，建立完善覆盖城乡的社会保障体系。

其二，因为实施多年的计划生育，中国的人口老龄化趋势不断加速，农村人口的老龄化趋势又因劳动力外流等因素更为迅猛。某项研究认为，2020年时中国农村、城镇65?岁及以上老年人口的比例将分别达到14.6%和10.4%，2050年时更将分别达到26.4%和22.2%。很难想象，如果继续拖延农村社会养老保障体系的建立完善，以中国农村人口基数之大以及农村老年人口比例之高，届时何来足够的财力确保国民安康、社会稳定？

其三，农村社保的替代品之一是土地保障，反过来说，阻碍农村土地经营权有序流转的重要原因之一就是，农村社保长期缺位迫使农民必须保有一定土地以作后路。正因为此，通过建立完善农村社保逐步替代土地保障，可为势在必行的新一轮农村土地制度改革提供必备的前提条件。

当然也应该看到，即将展开的新农保试点的保障水平还很低下，其制度设计也还存在不少未知风险。“旧”农保方案实施情况也充分说明，农保制度绝非轻易即可成型，在其试点、推广、巩固全过程中，惟有时时依据反馈情况不断优化，方能避免出现虎头蛇尾的不利结局。

相比1992年民政部下发的《县级农村社会养老保险基本方案》，新农保的显著进步之处体现在“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”等诸多方面。尽管如此，根据新农保即将试行的指导意见及其未来发展的大势所趋，我们认为，关于此二者之间如何衔接仍有不少难题待解。

譬如说，新农保制度明确规定了中央、地方政府对于农民养老的投入标准，但是，由于统筹层次基本仍在县、区一级，这在现实中可能碰到的矛盾是：越是农业人口占比高的地区，其财政状况往往越吃紧，资金管理水平也往往越是低下，所以未来发展的方向将是逐步提高统筹层次；但对于经济发展水平高的地区来说，可能会因为担心“吃亏”而对此积极性不高。

新农保制度面临的另一个重大难题是，指导意见暂时规定对参保居民实行属地管理，但是中国的人口构成正在越来越多地表现为三元结构而非传统的二元结构，即，在按户籍划分的城、乡两类人口之间实际另有一个进城务工的庞大群体。这一群体（尤其是其后代）如何选择自己的社保问题、是否愿意参加新农保等，不仅直接决定了新农保制度的实用性和覆盖面，而且也将影响未来农保制度的调整方向和完善措施。