核心提示：行政诉讼，俗称“民告官”。长期以 来，以国家机关作为被告的案件的受理和审判，均是当地法院。“既当裁判员又当运动员”难免 影响公正，导致舆论对“同案不同判”的质疑。为解决这些问题，2013年初，最高人民法院在全国法院系统开展“行政案件相对集中管辖”试点。省高院决定首推黔东南州法院系统作为我省试点地区。

　　从2013年6月起，作为试点法院的凯里市法院、三穗县法院开始行政案件相对集中管辖收案、审判。从一年多的实践来看，该项司法改革对畅通诉讼渠道、优化司法环境、推进依法行政效果明显。

　　省高院在黔东南州法院系统试点经验的基础上，总结出一套符合我省行政审判工作实际的工作机制，今年5月在全省基层法院全面推开。

　　目前，全省9市州法院均明确了行政案件集中管 辖法院及管辖范围。“民告官”将告别“求告无门”和 “官官相护”。黔东南州法院系统先行先试勇做 司法改革排头兵，无疑为此项制度在全省顺利推行提供了宝贵经验与借鉴。

　　“民告官”敢告了

　　“撤销被告某某县公安局交通警察大队2013年7月30日作出的《公安交通管理行政处罚决定书》。案件受理费50元，由被告某某县公安局公安交通警察大队负担。”

　　2013年9月29日，家住杏山镇的周军因不服某某县公安局交通警察大队对其做出的公安交通管理行政处罚，向凯里市法院提起诉讼，要求被告撤销该行政处罚决定。凯里市法院经过组成合议庭公开开庭审理，于10月18日作出一审判决。

　　“幸福来得如此之快”，这让对诉讼不抱希望的周军感到“有点一时回不过神来”，要知道被告是在百姓心目中很牛的“交警大队”，但法院的判决却是事实!败诉的县公安局交通警察大队没有提起上诉。

　　这起“民告官”案的胜诉，完全得益于2013年6月起在黔东南州法院系统启动的行政诉讼案件跨行政区域相对集中管辖试点工作。

　　行政诉讼跨行政区域相对集中管辖，即将原来分散由不同法院管辖的行政诉讼案件交由若干特定的法院集中管辖和审理，以解决目前司法环境不佳等困扰行政审判工作的现实问题，增强法院依法独立公正审理行政案件的能力。

　　凯里市法院、三穗县法院作为行政案件相对集中管辖选定试点法院，试点期间，原属于凯里市、麻江县、丹寨县、雷山县法院管辖的行政诉讼案件统一由凯里市法院审理;原属于三穗县、岑巩县、剑河县、台江县法院管辖的行政诉讼案件统一由三穗县法院审理。

　　2013年6月至2014年12月，凯里市法院共受理各类行政诉讼案件141件，审结132件，审限内结案100%。当庭宣判22件，当庭宣判率为16.67%，无超审限案件。三穗县法院共受理各类行政诉讼案件83件，审结75件，审限内结案100%，当庭宣判10件，当庭宣判率为13.33%，无超审限案件。

　　周军感慨地说：“担心自己不会胜诉的案子现在却胜诉，这在未实行行政案件集中管辖前真有点不敢想。过去‘不敢告，不愿告’的案子现在敢告了。”

　　异地审案法官“超脱”了许多

　　未实行行政案件集中管辖前百姓“不敢告”并不是多虑，而法官审理行政案件时瞻前顾后也是事实。

　　一名基层法院工作人员说，法院的人事、财政等归属于地方。审理“民告官”案件，遇到来自行政力量各种有形无形的不当干预时，“不听打招呼，不行”。

　　实行相对集中管辖后，许多行政案件变成“本地案件异地审”，司法审判区域与行政管理区域的分离，“打招呼没用了”，行政审判的压力自然得以极大地减轻，法官审案“超脱”了许多。

　　黔东南州中级法院行政庭庭长杨通烈向记者介绍，实行集中管辖后，司法审判区域与行政管理区域实现了相对分离，案件异地审理，减少了行政干预和地方保护，司法环境得到了一定程度改善，司法审查的监督力度大幅度提高，“同案不同判”基本杜绝。

　　大塘镇高岩村民委员会与乌东等四村因“响水岩”一带山林权属有争议，不服某某县人民政府对该山林权属争议作出的处理决定，将某某县政府和乌东等四村诉讼到法院，要求撤销该处理决定。

　　2014年9月，对该县行政案件具有管辖权的凯里市法院行政庭公开开庭审理该案。经审理认为“被告某某县人民政府就原告与第三人的山林权属争议重新作出的处理决定事实不清、主要证据不足，依法应当予以撤销。”责令被告某某县人民政府在法定期限内重新作出具体行政行为。案件受理费50元由被告某某县人民政府负担。“本地案件异地审”这在一定程度上减少了行政干预和地方保护，法官审案考虑更多的是坚持依法裁判，不护短。2014年，凯里市法院就判决撤销行政机关具体行政行为或确认行政行为违法的案件22件，占已结案件22%，比2013年上升了6%;2013年6月至2014年10月。三穗县法院在已审结的59件案件中，判决结案的有21件，占结案总数的35%。

　　判决结案占比数的增加，在一定程度上提高了司法裁判公信力，官民对立情绪得到了缓解，行政机关对管辖法院主持协调工作积极配合，老百姓对异地审理法院的信任度提高。凯里市法院行政庭副庭长刘江说，现在当被诉行政机关接到法院通知时，不再表现得漫不经心，而是主动积极与管辖法院沟通联系，主动改进有关工作措施，自觉纠正原先存在的不规范行政行为。“人民法院和主审法官得到了被诉行政机关应有的尊重，树立了法院的权威。”

　　“告官”无阻逼“官”不可任性

　　长期以来，百姓信奉“长官意志”办事思维定式。对“民告官”实行司法审查前置，对百姓的合理诉求不立案;或罔顾原告提供的证据，公然偏护被告;或未开庭，已与政府部门达成协议，审判成为“走过场”;或运用法律条文不当，对原告的正当诉求不予支持，审理显失公正;或以“调解”为招幌，使得百姓权益打折扣;或“选择性执法”，对已判决生效的行政案件执行不力，甚至拖延等等乱象，造成百姓对“民告官”存在“官官相护”顾虑而“不敢告，不愿告”。思维的惯性、现实的问题及“不告不理”的司法通例，让“民告官”案长期在低端层面徘徊。

　　实行行政案件相对集中管理后，本地案件异地审让老百姓在一定程度上消除了地方保护的顾虑。“告官”无畏惧!相反，行政机关则普遍感觉“协调”不甚方便了，司法监督政府依法行政被强化。

　　这些变化倒逼政府行政不能“任性”，否则有可能被推上被告席还会冒败诉的风险，“丢面子”。

　　2014年3月27日，家住革东镇的杨宗海因不服某某县国土资源局2013年5月7日作出的“认定其非法采砂，给予没收矿产品和169万元生产所得，并处3万元罚款”的行政处罚决定，将某某县国土资源局诉上法庭，请求法院撤销该项决定。

　　作为集中管辖法院的三穗县法院受理了此案。并组成合议庭于6月24日对该案进行公开开庭审理。经法庭调查和对双方提供证据的审定，法院认为“被告某某县国土资源局的《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，适用法律错误，所作的行政决定应予撤销。”被告不服，上诉至黔东南州中级法院，二审维持原判。

　　该案的关键在于杨宗海在《采矿许可》到期届满时曾向被告某某县国土资源局申请延期许可，但被告在收到申请后一直未予作出是否许可答复。依照《中华人民共和国行政许可法》的相关规定，其行为应视为被告对《采矿许可证》准予延期。故处罚决定认定杨宗海非法采矿是错误的，所作的行政决定应撤销。“不理睬不做答复就是默许。”一位法律界人士说。

　　该案败诉方某某县国土资源局认为，对杨宗海的申请未作书面答复和许可，是因为受城市规划、发展等因素影响，不好答复。对案件败诉，他们觉得“冤”。

　　行政案件集中管辖带来的另外一个突出变化是促进了被诉机关负责人出庭应诉。过去，法院开庭审理行政案件，“没有‘一把手’或班子成员出庭应诉”。有的行政长官认为“事务繁忙，哪有时间耗在打官司上”，“我对法律不专业，去不去无所谓，让法制办的人应付下就行了。”“当被告又不是什么光彩的事，出庭脸面不好看。”因而应付了事，“告官不见官”成为一种普遍现象，甚至有的行政机关根本就不把法院当回事。实行集中管辖以来，行政机关分管领导、部门负责人出庭应诉的比例明显上升，达到了14.8%。凯里市法院就审理了20年来第一起被诉行政机关主要负责人出庭应诉的行政案件，行政机关不出庭应诉的现象初步改观。

　　破常规促官民矛盾化解

　　如何有效推进行政案件集中管辖工作开展，确实解决官民矛盾?黔东南试点法院结合实际，破常规能动司法。“实行行政诉讼案件相对集中管辖改革试点后，行政审判格局相当于经历一场‘洗牌’。”刘江告诉记者，首当其冲的就是试点法院行政案件收案数量大幅增加。

　　以凯里市法院为例，试点工作开展前，凯里法院每年受理的行政诉讼案件约30件，由一个合议庭负责审理，该合议庭同时还负责部分民商事案件。而从集中管辖至今，凯里市法院共受理141件，其中2014年就受理了115件，同比上升了194%。由于行政审判法官没有配备法官助理和专门的书记员，一个案件从审理审查、拟写文书、文印校对、送达宣判、装订归档等，都是主审法官一包到底，“法官白天要到现场接待当事人，晚上要研究案情，写判决，办案压力极大。”

　　鉴于此，黔东南法院从审判队伍人员配置、行政部门沟通协调、政策法规宣传等方面对2个试点法院进行重点保障。在人员配置上，从相关部门调整政治素质和业务素质过硬、工作经验丰富的审判人员充实行政审判庭，使行政审判庭的人员配置达到了“四审一书”，且专门明确行政审判人员不再兼职其他工作，做到了力量集中、时间集中、精力集中于行政审判，实现行政审判专业化。

　　黔东南是少数民族聚居地区，有“五里不同音，十里不同俗”的地理特点，凯里市法院将具有试点管辖地区生活、工作经历且政治、业务素质过硬的人员调整到行政庭工作，为试点工作顺利开展提供人员保障。

　　为解决集中管辖后当事人诉累的问题，凯里市法院对试点管辖区内的行政诉讼案件全部实行巡回审理，到案发地法院或直接到乡镇开庭。三穗县法院试点管辖区内案件有16%实行了巡回审理，对涉及偏远、交通不便的当事人，则根据具体情况采取上班前开庭、中午开庭、连续开庭等方式，确保当事人能“赶得到、回得去”，减轻当事人的诉累。

　　为保证案件审理质效，真正做到案结事了。一方面试点法院提升人民陪审员与法院的深度合作，有针对性地邀请案件所涉领域有专长的人民陪审员参与案件审理，这些熟悉当地情况又具有专业知识的陪审员在化解行政争议过程中发挥了积极的作用;另一方面积极与被诉行政机关沟通，对其提交的证据进行审查，发现作出的具体行政行为存在违法的，建议自行撤销，避免无意义诉讼。2014年凯里市法院通过行政机关自行撤销行政行为后，以原告申请撤回起诉方式结案的案件12件。

　　为防止有的行政机关由于不认同人民法院裁判结果，采取不申诉、不履行的消极方式，审判法院对于行政败诉机关开展“一案一建议”活动，帮助其分析败诉的原因，提出有针对性的工作建议，帮助行政机关规范行政行为，形成司法与行政的良性互动，促进了政府依法行政，推动依法治国活动开展。(王春兰)